Sobre el «Estudio cualitativo de caracterización del impacto social de los EEC» del Ministerio de Cultura

Meses atrás la Dirección General de Industrias Culturales y Artes del Ministerio de Cultura (DGIA) encargó al sociólogo Santiago Alfaro Rotondo, la elaboración del «Estudio cualitativo de caracterización del impacto social de los Estímulos Económicos para la Cultura focalizados en el sector cinematográfico y audiovisual». Santiago Alfaro es un consultor, investigador, docente y gestor en materia cultural, especializado en industrias y políticas culturales, y fue director de la DGIA en el 2020.

El estudio fue entregado al Ministerio de Cultura en marzo pasado, y el autor espera publicarlo en formato de libro en los próximos meses. A manera de adelanto, publicamos a continuación la tabla de contenidos del estudio, y el apartado referido a la Caracterización de los Estímulos Económicos para la Cultura:

5. Caracterización de los Estímulos Económicos para la Cultura

Amauta Films fue el proyecto empresarial de producción de películas más importante del que tuvo el Perú hasta antes de la promulgación de la Ley Nº 19327 en 1972. Sus fundadores intentaron “imponer nuestro idioma y nuestras costumbres en la pantalla” a través de la producción continua y permanente de películas nacionales (Bedoya, 2018). A pesar del éxito que tuvo con el rodaje de cintas costumbristas, la empresa quebró a inicios de los años cuarenta luego del rodaje del filme Barco sin rumbo. Como lo explica Ricardo Bedoya, múltiples factores lo explican. Entre ellos estuvo censura a la que fue sometida. Al verse impedida de exhibirla, la empresa no consiguió recuperarse de la pérdida de la inversión en la que incurrió. La censura, como política pública, contribuyó a limitar el desarrollo de una industria cinematográfica nacional.

Debido a los altos costos de su proceso productivo, el alto riesgo que tiene obtener retornos (incluso para filmes con vocación comercial) y el predominio de Hollywood en los mercados globales, a lo largo de la historia y a nivel mundial, el desarrollo de las industrias cinematográficas y audiovisuales han requerido medidas de protección y promoción por parte del Estado, ajenas a la censura. Por ese motivo, según la UNESCO, el 92% de las películas producidas en el 2015 provienen de países con sistemas de apoyo estatal (Baltá 2018: 48). Los mismos estudios de Hollywood reciben apoyo estatal a través de exoneraciones fiscales y de la influencia ejercida a nivel diplomático por parte del Departamento de Estado (Miller et.al, 2005). La producción y el consumo de imágenes locales a través de las pantallas grandes crecen junto con las políticas culturales. Sin embargo, las características de ese crecimiento depende del objetivo y de las estrategias implementadas por los poderes públicos.

En el Perú, la primera política pública destinada a favorecer la cinematografía peruana fue implementada recién en 1972 a través de la Ley Nº 19327. Tuvo como objetivo desarrollar una industria nacional, así como la “mentalidad crítica” e “interés en las expresiones artísticas”. Abarcó la creación de una entidad con competencias en el tema, incentivos económicos y exoneraciones tributarias, un sistema de exhibición obligatoria de corto y largometrajes, y un sistema de incentivos crediticios. En solo 5 años, el número de empresas productoras cinematográficas pasaron de 35 a 116 (Tamayo, 2024, p. 14). La base productiva fue ampliada, lo que permitió la realización de sesenta largometrajes y de mil doscientos cortometrajes (Bedoya, 2009). También se desarrolló un mercado de consumo que tuvo como pico la asistencia de casi un millón de personas a la exhibición de La fuga del chacal en 1987.

Con la Ley N° 26370 de 1994 se dio inicio a un segundo tipo de política pública para el desarrollo de la cinematografía: la del financiamiento de la producción de largometrajes y cortometrajes con el propósito fundamental de “posibilitar su perfeccionamiento artístico y técnico”. Reemplazó a la destinada a apoyar con incentivos tributarios y la exhibición obligatoria a películas ya culminadas. El Estado no cumplió con asignar el presupuesto total de las subvenciones aprobadas por el nuevo régimen legal hasta la creación del Ministerio de Cultura, veinte años después. La falta de recursos alargó los procesos productivos de las películas, obligó a los cineastas a refugiarse en fondos internacionales y mantuvo la concentración del aparato productivo en Lima. El cine regional que, entre 1996 y el 2015 produjo , se desarrolló básicamente fuera del alcance del Estado en condiciones precarias.

Los Estímulos Económicos para la Cultura constituyen el tercer modelo de política de promoción de la cinematografía y la actividad audiovisual impulsada en el Perú. Le ha dado continuidad a la modalidad de financiamiento a través de subvenciones a obras y proyectos cinematográficos y audiovisuales, pero amplió su alcances presupuestales y programáticos. No solo otorga recursos a la producción de películas sino a todos los eslabones de la cadena de valor de la industria. Además, incluye beneficios a otros formatos audiovisuales como los videojuegos y series de televisión. Asimismo, los EEC apoya también proyectos de las artes escénicas, artes visuales, música, el libro y el fomento de la lectura.

Los EEC constituyen un servicio público alineado al objetivo 3: Fortalecer el desarrollo sostenible de las artes e industrias culturales y creativas de la Política Nacional de Cultura al 2030. Este mecanismo de financiamiento tiene como marco legal vigente el Decreto de Urgencia N° 022-2019, cuyo artículo 9 establece los estímulos económicos para la actividad cinematográfica y audiovisual, y en su segunda disposición complementaria incluye el otorgamiento de estímulos económicos al sector de las artes e industrias culturales.

A continuación, es analizado el desempeño de la cobertura y calidad de los EEC como servicio público. Como hay una continuidad en la modalidad de subvención, el estudio abarca el período que va del 2012 al 2024. Ello permitirá tener un rango amplio de información sobre la evolución en la participación y el otorgamiento de subvenciones. Asimismo, se presentará una referencia del perfil de los beneficiarios de la edición del 2018, así como de la situación alcanzada por los proyectos que fueron beneficiados por los EEC de esa primera edición.

5.1 Proyectos postulados según su estado final: beneficiario, apto y excluido

Luego del proceso de convocatoria y recepción de postulaciones, se inicia el proceso de revisión y evaluación según los parámetros técnicos y legales de cada convocatoria de los Estímulos Económicos. De este procedimiento, los estados a los que un proyecto postulante puede llegar son tres principalmente:

• Excluidos: Estas son postulaciones que no lograron cumplir con los requisitos de las bases, incluso luego del periodo de subsanación.
• Aptos / No beneficiarios: Estas propuestas si bien cumplieron con los requisitos de las bases, no lograron ser seleccionadas por los jurados.
• Beneficiarios: Son los proyectos que logran acceder al estímulo económico.

Entre el 2018 y 2023, en el marco de los Estímulos Económicos para los proyectos del cine y el audiovisual, postularon un total de 6,337 proyectos, de los cuales se ha logrado beneficiar a 1,321 proyectos (20% del total de proyectos postulados). A continuación, se muestra un gráfico con la cantidad anual de postulaciones y beneficiarios. Se observa que la tendencia de la postulación en los primeros años era considerablemente creciente hasta la llegada de la pandemia. Por su parte, la cantidad de los beneficiarios se mantiene casi en un mismo nivel.

(⁵ Se ha actualizado la cantidad de proyectos postulantes después de limpiar los datos. El gráfico no incluye informació n de las postulaciones del 2024 porque no fue proporcionada por la DAFO)

En un año, en promedio, el 21% de postulantes alcanza a ser beneficiado; es decir, de 100 postulantes ganan 21. A la vez, en contexto fuera de pandemia por covid- 19, entre el 2018 y 2019, las postulaciones tuvieron una tasa de crecimiento de 43%, pasando de 865 postulaciones a 1241. Después de la pandemia, las postulaciones incrementaron en 22% entre el 2022 y el 2023. Asimismo, podemos observar que la tasa de proyectos beneficiarios respecto a la cantidad de postulantes ha aumentado de 18.6% en el 2018 a 24.5% en el 2024.

5.2 Análisis según la cadena de valor del cine y audiovisual

Los Estímulos Económicos para la Cultura en el Perú están diseñados para abarcar todas las etapas de la cadena de valor de las industrias culturales y artes, asegurando apoyo en cada una de sus fases. La cadena de valor en la industria cinematográfica y audiovisual abarca una serie de fases o etapas interconectadas que transforman una idea creativa en un producto audiovisual listo para el consumo del público. Comprender esta cadena es esencial para identificar oportunidades de mejora y optimización en cada fase del proceso. A continuación, se detallan las principales etapas:

1. Formación: Esta fase se centra en el fortalecimiento de las capacidades profesionales de los agentes culturales. Se ofrecen financiamientos para estudios especializados, como maestrías, programas de especialización, pasantías y capacitaciones. Por ejemplo, el «Estímulo al Fortalecimiento de Capacidades» busca impulsar la profesionalización en el sector audiovisual peruano.

2. Creación: Enfocada en la concepción y desarrollo de proyectos, esta fase incluye la escritura de guiones y la elaboración de materiales preliminares. Además, se reconocen obras concluidas a través de concursos como el «Concurso Nacional de Cortometrajes», que premia la calidad y originalidad de producciones peruanas.

3. Producción: Esta etapa abarca la ejecución de proyectos que resulten en bienes o servicios culturales tangibles, como largometrajes, cortometrajes, discos o obras de teatro. Los estímulos en esta fase buscan financiar la realización material de las obras, asegurando su culminación exitosa.
4. Preproducción: Esta fase inicial se centra en la concepción y planificación del proyecto. Incluye actividades como la elaboración de presupuestos, búsqueda de financiamiento y selección del elenco y equipo técnico. Una planificación meticulosa en esta etapa es crucial para el éxito del proyecto.
5. Producción: En esta etapa se lleva a cabo la filmación o grabación del proyecto. Implica la dirección, actuación, cinematografía y captura de sonido. Es el momento donde la visión creativa se materializa en imágenes y sonidos concretos.
6. Postproducción: Tras la filmación, se procede a la edición del material, incorporación de efectos visuales, diseño de sonido, musicalización y corrección de color. El objetivo es pulir y ensamblar los elementos para obtener el producto final cohesionado y atractivo para el público.
7. Promoción y difusión: Orientada a la distribución y exhibición de proyectos finalizados, esta fase incluye iniciativas que crean espacios para la presentación y circulación de bienes o servicios culturales. Se promueven actividades que facilitan el acceso y participación del público en la vida cultural, ampliando el alcance de las obras producidas. La distribución abarca la promoción y entrega del contenido a diversas plataformas, como cines, televisión, servicios de streaming y formatos físicos. Estrategias de marketing efectivas son fundamentales para maximizar el alcance y éxito comercial de la obra.
8. Comercialización: Esta fase final se refiere a la presentación del producto al público y su consumo. Incluye la proyección en salas de cine, emisión en canales de televisión, disponibilidad en plataformas digitales y venta de copias físicas. La experiencia del espectador en esta etapa es determinante para la recepción crítica y comercial de la obra.

Cada una de estas etapas es vital en la cadena de valor del sector audiovisual. Una gestión eficiente y coordinada entre ellas contribuye al desarrollo sostenible y competitivo de la industria cinematográfica y audiovisual.

En el siguiente cuadro, se resumen las convocatorias de todo el periodo 2018-2024, con su nombre más reciente y con la fase de la cadena a la cual pertenece. Se marcan los años en los cuales existió el concurso. Cabe considerar que el nombre de los concursos fue abreviado y recopilado a partir de la base de datos de la Dirección del Audiovisual Fonografía y Nuevos Medios – DAFO.

Considerando esto, se muestra a continuación la cantidad de proyectos beneficiados por las subvenciones del gobierno peruano (2012-2024). Los beneficiarios son diferenciados según los regímenes vigentes de subvenciones a lo largo de la historia: la Ley N° 26370 Ley de la Cinematografía Peruana; y las leyes de presupuesto del 2018 y 2019, y el DU N° ° 022-2019, marcos legales de los Estímulos Económicos de la Cultura.

Desde el 2012 al 2024, los proyectos han crecido en un 72%, pasando de beneficiar a 59 proyectos a 213. Comparado con el desempeño del 2017, el último año donde solo fueron ejecutadas únicamente las subvenciones de la Ley N° 26370, el crecimiento alcanza el 59%, una cifra igualmente alta. Del total de proyectos, se observa que el financiamiento se dirige principalmente a los proyectos relacionados con la difusión y promoción (41%), que incluyen a los concursos de gestión cultural, gestión de salas, formación de públicos, circulación y distribución. Seguidamente, los proyectos de producción (27%), los proyectos de creación (12%) y formación (16%).

5.3 Análisis de los montos de los concursos del cine y el audiovisual

De acuerdo a la revisión y sistematización de los registros de los proyectos beneficiarios de los Estímulos Económicos para la actividad cinematográfica y audiovisual, se elaboró una estadística sobre la evolución del monto asignado a los proyectos desde el 2012 al 2024. Los resultados muestran un incremento sostenido de los montos que, en una mayoritaria magnitud, fueron asignados a la producción. Esta es la fase de la cadena de valor de la industria cinematográfica y audiovisual que absorbe mayor parte del presupuesto desde el inicio y fin del periodo.

De acuerdo al presupuesto definido en los Planes Anuales del período que va del 2018 al 2024, puede observarse un ligero cambio en los montos destinados a los proyectos ganadores de los EEC otorgados por las tres direcciones de la Dirección General de Industrias Culturales y Artes. Esto se debe a la modificación del marco legal al promulgarse el Decreto de Urgencia N° 022-2019. A partir de su vigencia, fue derogada la antigua ley de cine, por lo que el monto máximo asignado al sector cinematográfico y audiovisual alcanzó los 6 mil UIT. Desde entonces, todo esos recursos pasaron a regirse según los valores definidos anualmente para las UIT, los cuáles aumentan de forma progresiva.

Por ese motivo, al aumentarse el valor de las UIT, también aumentaron los fondos asignados a los EEC. Siguiendo los montos definidos en los Planes Anuales de los años 2018 a 2024 tenemos las siguientes variaciones: en el caso de la DAFO, el monto paso de S/ 20.8 millones en el 2018 a S/ 28.4 millones en el 2024, lo cual significó un incremento de 36.5%.

No obstante, como podrá verse en el resto de esta sección, entre los años 2018 y 2024, los proyectos que han postulado a los EEC han tenido un incremento en un porcentaje mucho mayor que el presupuesto destinado a los proyectos ganadores⁶.Como se observa en la tabla y la ilustración siguientes, la distribución de los montos destinados a los EEC no ha tenido una variación significativa.

(⁶ El incremento de las postulaciones entre el 2018 y 2020 ha sido de más del 50%, mientras que el monto destinado a los proyectos ganadores para las tres direcciones, varió en 4.5%.)

5.4 Análisis a nivel regional

Como vemos a continuación, la participación de las regiones y otras provincias fuera de Lima Metropolitana⁷ ha aumentado de manera constante entre el 2018 y 2024. El número de proyectos provenientes de regiones distintas a Lima creció en 42% entre el 2018 y 2024. Por otro lado, en el caso de Lima Metropolitana, la participación de proyectos aumentó sostenidamente de 2018 a 2021. Esto indica que el año 2021 fue el año en que la concentración de postulaciones de Lima Metropolitana empezó a reducirse considerablemente.

(⁷ Se considera a Lima Metropolitana los 43 distritos que forman parte de la provincia de Lima y la provincia constitucional del Callao.)

Entre el 2018 y el 2024, el porcentaje de proyectos ganadores de regiones fuera de Lima Metropolitana y Callao se ha incrementado sostenidamente. En el 2018, los proyectos de regiones y provincias representaban el 29% del total de ganadores, mientras que en el 2024 representaron el 49% (casi la mitad de total de beneficiarios). Salvo un peso importante de Cusco, la participación de las regiones está repartida en varias de ellas. El crecimiento, entonces, ha tenido un carácter descentralizado. El desempeño de los Estímulos Económicos para la Cultura muestra que, en el caso de este servicio público, las regiones han dejado de estar “a la sombra de Lima”, norma que suele predominar en otras políticas culturales (Pérez, 2024).

Sin la intensa actividad cinematográfica en las regiones desde 1996 (Bustamante y Luna Victoria, 2015), estos resultados no habrían podido darse. El número de personas interesadas en contar historias a través de las pantallas es significativo y está repartido en diferentes regiones del Perú. Hay una demanda creciente por hacer cine en el Perú. La sostenibilidad a lo largo del tiempo de los EEC ha permitido atenderla. A este proceso han sumado los talleres realizados por la DAFO para fortalecer las capacidades de las personas para postular. Sin embargo, tal como lo indican los resultados de la caracterización del impacto social de los EEC, aún hay mucho por hacer al respecto porque existen poblaciones como la shipiba que manifiesta dificultades para presentarse en los EEC y tener éxito.

Por último, también debe destacarse el rol que podrían estar cumpliendo las direcciones desconcentradas de cultura a nivel local al darle soporte a los postulantes o al impulsar talleres formativos en cinematografía. El caso más emblemático al respecto es el de la Dirección Desconcentrada de Cultura que, a través de, múltiples proyectos, ha beneficiado a la comunidad cinematográfica local, sentando las bases para incrementar su participación en los fondos concursables del Ministerio de Cultura.

5.5 Análisis de recurrencia de ganadores de los EEC

Luego de tener una primera perspectiva sobre la situación de los concursantes a lo largo de los años, pasaremos a analizar la recurrencia de los ganadores. Esto puede ocurrir principalmente de dos maneras⁸:

• Participantes que ganan en más de un año seguido.
• Participantes que ganan más de un concurso durante el mismo año.

 (⁸ En la sección donde se evalúan los resultados de la encuesta realizada a los beneficiarios de los EEC 2018, se verá que también existen duplicados debido a que los ganadores como personas naturales también son representantes legales de empresas que ganaron otro concurso en el mismo año.)

Este análisis se ha hecho a nivel de participantes – por medio del RUC o DNI -, y se ha contabilizado la cantidad de proyectos con los cuales fueron beneficiarios. Inicialmente, se ha encontrado que como máximo los concursantes logran obtener tres estímulos en un solo año, mientras que de manera interanual, se tienen casos de participantes que han resultado ser ganadores en los tres años.

A lo largo de los seis años de existencia de los EEC se han logrado beneficiar 1546 proyectos, de los cuales la gran mayoría (786 beneficiarios, 74%) ha sido ganador una sola vez en un concurso anual a lo largo de los siete años de evaluación (2018-2024). En la siguiente tabla se puede ver que al menos el 26.1% (278) de los beneficiarios han ganado dos veces o más, ya sea en un mismo concurso o en distintos concursos. Considerando que los postulantes pueden ganar un financiamiento ya que requieren financiar distintas partes de la cadena, se encuentra que sólo una parte 104 beneficiarios ganáron dos veces o un mismo concurso. Por otro lado, también se observa que, a lo largo de los siete años de existencia de los EEC, de los 1546 solo 84 concursantes fueron beneficiarios de dos concursos iguales (misma línea concursal) en el periodo de 7 años.

De manera similar, se encuentra que en un mismo año, una organización o persona natural puede ser beneficiada en dos o tres concursos. Si bien esta cifra es variable, se encuentra que en el 2024, 16 beneficiarios alcanzaron a ganar 2 concursos distintos en el mismo año, y 1 beneficiario alcanzó a ganar 3 concursos distintos en el mismo año.

5.6 Percepción de los beneficiarios sobre la calidad de los EEC

Para tener un primer acercamiento a los potenciales efectos de los EEC se revisaron los alcances obtenidos a la fecha sobre los Estímulos Económicos para la Cultura. Se encontró que en el 2021, la DGIA realizó una encuesta a todos los beneficiarios sobre cuál es su opinión en relación a aspectos específicos de sus proyectos, que podrían haber sido afectados positivamente por el estímulo recibido. En la siguiente tabla se muestran los resultados y se resaltan los porcentajes donde se concentró más las respuestas.

En primer lugar, se ve que la gran mayoría está de acuerdo o totalmente de acuerdo con que los estímulos han permitido tener mayor sostenibilidad, visibilidad y mejor ejecución a los proyectos⁹. Luego, en lo que respecta al aumento de público, exhibiciones u eventos, vemos que el porcentaje que está de acuerdo es el que predomina, sin embargo, cerca de la quinta parte de los encuestados precisó que no ha percibido ninguna variación en estas variables.

(⁹ La sostenibilidad se relaciona a la capacidad para mantener la actividad cultural en el tiempo, mientras que la visibilidad como el alcance que ha tenido el proyecto en términos comunicacionales.)

Los resultados más desfavorables están en las variables relacionadas a la rentabilidad y financiamiento externo de los proyectos. En estos casos, cerca de la tercera parte ha indicado que no está ni de acuerdo o desacuerdo en que los estímulos hayan permitido que los proyectos mejoren o tengan un aumento en estas variables financieras. Asimismo, cerca del 20% ha indicado que está en desacuerdo o en total desacuerdo respecto a haber percibido un efecto positivo de los estímulos para ambas variables.

Finalmente, en lo que respecta a las variables sobre fuerza laboral y presencia en medios de comunicación, más del 35% ha indicado que está de acuerdo con que los estímulos hayan permitido un aumento en estas variables, mientras que cerca del 30% está totalmente de acuerdo respecto a haber percibido un aumento de la participación laboral. No obstante, para estas últimas variables, también resalta un porcentaje de más del 20% de personas que indica que no está ni de acuerdo o en desacuerdo, lo cual indicaría que en estos casos los EEC no han tenido impacto o efecto positivo en el incremento de la participación laboral y la divulgación de los proyectos en medios de comunicación.

Ahora bien, los EEC tienen un impacto diferenciado según la fase en la cadena de producción en la que se encuentre el proyecto. Para tener una lectura a nivel de cadena, se ha trabajado únicamente con las respuestas de “de acuerdo” o “totalmente de acuerdo” para todas las variables descritas previamente. En la siguiente tabla se pueden ver los resultados, que han sido resaltados en un rango entre verde, que indica un resultado favorable o efectos positivos más claros, a rojo, que se relaciona a resultados desfavorables o efectos más difusos de los estímulos en esas variables.

A través de los años, los EEC para el cine y el audiovisual han tenido una mayor cobertura a nivel territorial. Entre el 2018 y el 2024, el porcentaje de proyectos ganadores de regiones y otras provincias fuera de Lima Metropolitana y Callao se ha incrementado sostenidamente. En el 2018, los proyectos de regiones y provincias representaban el 29% del total de ganadores, mientras que en el 2024 representaron el 49% (casi la mitad de total de beneficiarios). Esto puede explicarse a que en los últimos años las direcciones de línea han fomentado la participación de proyectos de las regiones del país realizando diversos talleres y charlas informativas.

Esta cobertura ha venido de la mano con mayores esfuerzos de comunicación y difusión, a través de talleres y charlas, que han permitido una mayor descentralización de las convocatorias y del otorgamiento de estímulos. Los participantes y ganadores de regiones externas a Lima Metropolitana han ido en aumento entre el 2018 y 2024, y forman hoy casi la mitad del total de proyectos que obtienen un estímulo.

Por otro lado, el enfoque de cadena de valor con la que están diseñadas los EEC ha permitido tener una mayor cobertura en las distintas fases de producción de los bienes y servicios culturales. De esta manera, los incentivos pueden fomentar tanto la producción como el consumo de estos bienes y servicios. se observa que desde el 2012 se financiaron proyectos, pero estos incrementaron con el paso del tiempo, a pesar de las restricciones presupuestarias. Desde el 2012 al 2024, los proyectos han crecido en un 72%, pasando de beneficiar a 59 proyectos a 213. Del total de proyectos, se observa que el financiamiento se dirige principalmente a los proyectos relacionados con la difusión y promoción (41%), que incluyen a los concursos de gestión cultural, gestión de salas, formación de públicos, circulación y distribución. Seguidamente, los proyectos de producción (27%), los proyectos de creación (12%) y formación (16%).

Finalmente, la información preliminar obtenida, muestra que los EEC es percibido de manera positiva para los agentes del sector cultural y en la gestión de sus proyectos. Los beneficiarios de la primera edición que fueron encuestados señalan que hay aspectos concretos en los que los EEC han tenido un efecto positivo, siendo las más relevantes la sostenibilidad, ejecución y visibilidad de los proyectos.